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1 Einleitung

Spätestens seit in größeren Städten freitags die „Fridays for Future“-Demonstrationen stattfinden, wird deutlich, wie wichtig vielen Menschen auch in Österreich Veränderungen in der Klima- und Umweltpolitik sind. Neben dem Klimawandel sind dabei auch Themenbereiche wie die Erhaltung der Biodiversität, der Gebrauch von Pestiziden oder die Müllproblematik von hoher Salienz (Kelemen 2010). Um die aktuelle Klima- und Umweltpolitik Österreichs sowie die Forderungen und die geäußerte Kritik vieler Österreicher*innen diesbezüglich besser verstehen zu können, ist es unerlässlich, einen Blick auf die Vorgänge der letzten Jahrzehnte in diesem Politikbereich zu werfen. Zudem erfordert effektive Politik zum Umwelt- und Klimaschutz ein hohes Maß an zwischenstaatlicher Kooperation. Deshalb können die Entwicklungen in Österreich nur schwer entkoppelt von der internationalen Ebene analysiert werden (Torney et al. 2018). Dieses Kapitel untersucht daher, wie sich die Umwelt- und Klimapolitik der Republik Österreich in Bezug auf ihre Außendimension seit 1945 entwickelt hat.

Umweltpolitik, also Politik, die den Schutz unserer natürlichen Umwelt zur Aufgabe hat, umfasst viele Bereiche. Dieses Politikfeld enthält Natur- und Gewässerschutz, Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung, Bodenschutz und selbstverständlich seit Mitte der 1990er-Jahre auch den Klimaschutz (Pesendorfer 2007, 16–17). Demnach ist die Klimapolitik Teil der Umweltpolitik, nimmt aber aufgrund ihrer Dringlichkeit seit einigen Jahren einen besonderen Stellenwert ein. Da so gut wie alle Politikbereiche, von der Wirtschafts- bis zur Verkehrs- und vor allem auch Energiepolitik, Einflüsse auf unsere natürliche Umwelt haben, kann die Umweltpolitik nie gänzlich losgelöst von diesen anderen Politikbereichen betrachtet werden. Nichtsdestotrotz fokussieren wir uns in diesem Kapitel vornehmlich auf die tatsächliche Umwelt- und Klimapolitik im engeren Sinn.

Unsere Diskussion und Analyse der Außendimension der österreichischen Klima- und Umweltpolitik ist wie folgt strukturiert: Zuerst geben wir einen kurzen Überblick über die allgemeinen Entwicklungen in der internationalen Umwelt- und Klimapolitik und umreißen grob die Geschichte der Umwelt- und Klimapolitik Österreichs und gehen dabei besonders auf die Folgen, die der EU-Beitritt Österreichs mit sich brachte, ein. Darauffolgend diskutieren wir die Mitgliedschaften Österreichs in internationalen Umweltübereinkommen und bringen anschließend in einer eigenen Sektion potenzielle Erklärungen für diese Beobachtungen vor. Dabei stützen wir uns auf die einschlägige politikwissenschaftliche Literatur. Zum Schluss ziehen wir ein kurzes Resümee und führen verschiedene Quellen für eine vertiefende Beschäftigung mit dieser Thematik an.

2 Die historische Entwicklung der internationalen Umwelt- und Klimapolitik

Auf der internationalen Ebene kam es 1972 mit der United Nations (UN) Conference on the Human Environment (Stockholm Conference) erstmals zu einem deutlichen Zeichen, dass das Thema Umwelt einen prominenteren Platz in der zwischenstaatlichen Politik einnehmen sollte. Die Stockholm Conference stellt die erste UN-Konferenz zu Umweltfragen dar und bildete damit den Startschuss für zahlreiche weitere solcher VersammlungenFootnote 1.

Das wichtigste Instrument der internationalen Umwelt- und Klimapolitik sind „Multilateral Environmental Agreements“ (MEAs). In diesen Abkommen regeln mehrere Akteure, vornehmlich Staaten, aber beispielsweise auch die EU, wie sie mit verschiedenen Umweltproblemen umgehen wollen und welche Verpflichtungen sie dafür bereit sind einzugehen. MEAs legen somit die Grundlage für verstärkte zwischenstaatliche Kooperation zum Zwecke des Umwelt- und Klimaschutzes (Mitchell 2003). Wir werden in diesem Kapitel MEAs immer wieder auch als Umweltverträge und Umweltübereinkommen bezeichnen.

Die MEAs werden in „Agreements“, „Protocols“ und „Amendments“ unterteilt. Bei Ersteren handelt es sich um eigenständige multilaterale Verträge, die ein spezifisches Thema regeln. Häufig sind dies die sogenannten Rahmenverträge, die ein bestimmtes Umweltproblem abgrenzen, und damit den Rahmen für die spätere internationale Kooperation setzen (Mitchell 2003). Eines der prominentesten Beispiele ist das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC). Protokolle sind Verträge, die innerhalb eines Agreements Unteraspekte detaillierter ausführen. Bei „Amendments“ handelt es sich, wie der Name schon erahnen lässt, um Modifikationen und Zusätze eines bereits bestehenden Vertrages oder Protokolls (Delreux 2018). Um die internationalen Dynamiken im Umweltbereich abzubilden, enthält Abb. 1 einen Überblick über sämtliche Multilateral Environmental Agreements im Zeitraum von 1850–2020.

Abb. 1
figure 1

(Quelle: Mitchell et al. 2020)

Umweltabkommen im Zeitverlauf.

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Abb. 1 zeigt deutlich, dass die internationale Umweltpolitik erst ab Ende des 20. Jahrhunderts richtig Fahrt aufnahm. Betrachtet man die internationalen Abkommen in diesem Politikbereich über die letzten 170 Jahre hinweg, wird klar ersichtlich, dass es seit den 1970er-Jahren zu einer starken Zunahme gekommen ist. Die einzelnen Abkommen unterscheiden sich erheblich in ihrer thematischen Spannweite, weshalb die bloße Anzahl an Verträgen nicht zwangsläufig entscheidend ist. Neben der quantitativen Komponente dürfen qualitative Aspekte daher nicht außer Acht gelassen werden.

Fokussiert man sich auf die Ausrichtung und den Umfang der verschiedenen internationalen Umweltverträge, so wird ersichtlich, dass es auch hier im Lauf der Zeit zu starken Veränderungen gekommen ist. Die ersten internationalen Umweltabkommen regelten vor allem den Fisch- bzw. Robbenfang und das Management von Wasserressourcen (Mitchell 2010).Footnote 2 So war beispielsweise Österreich-Ungarn seit 1856 Mitglied in der Europäischen Donaukommission, die 1948 zur Donaukommission wurde. Inzwischen thematisieren Abkommen die gesamte Spannbreite der Umweltpolitik: vom Schutz der Tierwelt und des Lebensraumes (z. B. Washingtoner Artenschutzabkommen 1973, Convention on Biological Diversity 1992), über die Regulierung von giftigen Substanzen (z. B. Convention on Prior Informed Consent for Hazardous Chemicals and Pesticides 1998+), die Luftverschmutzung (Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution 1979) bis hin zum Schutz der Ozonschicht (Convention for the Protection of the Ozone Layer 1985).

Wie bereits in der Einleitung angesprochen, nimmt der Klimaschutz einen außerordentlichen Platz in der internationalen Umweltpolitik ein. In diesem Bereich können einzelne Staaten besonders schwer wirksame nationale Lösungen finden und sind deshalb noch mehr auf multilaterale Kooperation angewiesen. Beginnend mit dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen aus dem Jahr 1992 gipfelten die Bemühungen zur internationalen Zusammenarbeit zuerst im 1997 ausgehandelten Kyoto-Protokoll und schließlich 2016 im Pariser Übereinkommen zum Klimaschutz. Das erklärte Ziel des Pariser Übereinkommens ist, den Ausstoß von Treibhausgasen signifikant zu reduzieren und damit die globale Erderwärmung auf maximal 2, idealerweise 1,5 Grad Celsius zu beschränken. Bisher haben 189 Parteien, darunter auch Österreich, das Abkommen ratifiziert.Footnote 3

3 Die historische Entwicklung der österreichischen Umwelt- und Klimapolitik

3.1 Anfänge der Umwelt- und Klimapolitik

Bewegt man sich von den allgemeinen Entwicklungen im internationalen System weg und nimmt den Fall Österreich genauer unter die Lupe, so lassen sich ähnliche Trends beobachten. 1972 wurde zum ersten Mal ein Umweltministerium geschaffen. Ingrid Leodolter von der SPÖ wurde zur ersten Bundesministerin für Gesundheit und Umweltschutz Österreichs (Pesendorfer 2007, 67).

Der Druck, der Materie „Umweltschutz“ größere Priorität einzuräumen, kam jedoch nicht nur von der internationalen Ebene, sondern entstand auch durch das Engagement der österreichischen Zivilgesellschaft. Während es bis zu Beginn der 1970er-Jahre keine nennenswerten Umweltbewegungen in Österreich gab, änderte sich das in diesem Jahrzehnt. Die zuerst eher regionalen Gruppen wurden nach und nach zu einer nationalen Bewegung. Dieser Zusammenschluss und die Entstehung einer nationalen Grünen-Bewegung sind eng mit dem Widerstand gegen die Nutzung von Atomenergie verbunden (Keferstein 2021).

Vor allem die Proteste gegen die Inbetriebnahme des Atomkraftwerkes (AKW) Zwentendorf führten dazu, dass sich die unterschiedlichen Umweltgruppen vernetzten. Durch diese schlussendlich erfolgreichen Protestaktionen, die dazu führten, dass das Atomkraftwerk Zwentendorf nicht in Betrieb genommen wurde, entstand in vielen Bevölkerungsschichten ein gesteigertes Umweltbewusstsein. Im Gegensatz zu den Nachkriegsjahrzehnten, wurde vielen Österreicher*innen in dieser Zeit bewusst, dass neben ökonomisch gesicherten Verhältnissen auch der Erhalt von Natur und Umwelt Priorität haben muss (Pesendorfer 2007, 14). Diese Veränderung in der gesamtgesellschaftlichen Stimmungslage wurde auch in darauffolgenden Protesten deutlich. Ein Beispiel hierfür ist in etwa die Besetzung der Hainburger Au im Jahr 1984, um den Bau eines Wasserkraftwerkes zu verhindern (Bayrhammer 2017). Auch der zivilgesellschaftliche Widerstand gegen Atomkraft riss trotz des Atomausstiegs Österreichs nicht ab. So gab es um die Jahrtausendwende Protestaktionen und Grenzblockaden, um die Inbetriebnahme des tschechischen AKWs Temelín, nahe der österreichischen Grenze, zu verhindern (Demokratiezentrum Wien 2015).

Am Beispiel der Umweltpolitik Österreichs wird deutlich, wie diffus definiert dieser Begriff sein kann. Trotz Bestrebungen der ersten Umweltministerin einen eigenen Kompetenztatbestand „Umwelt“, der dem Bund zugeordnet ist, zu schaffen, gibt es diesen bis heute nicht. Das führt dazu, dass nicht pauschal gesagt werden kann, wer in Österreich für Umweltschutz zuständig ist. Viel eher lautet die Antwort: „Es kommt darauf an.“ Durch die Ausgestaltung Österreichs als föderaler Bundesstaat sind die Kompetenzen sowohl in Gesetzgebung als auch Vollziehung zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. In der Aufteilung dieser Aufgaben bilden Umwelt- und Klimapolitik keinen eigenen Gegenstand, sondern sind in viele Teilbereiche zersplittert (Parlament Republik Österreich 2021b).

Sieht man sich die Art. 10–15 der österreichischen Bundesverfassung an, so wird schnell ersichtlich, wie komplex die Aufteilung der Zuständigkeiten in puncto Umwelt- und Klimaschutz ist. „Wasserrecht“ und „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“ sind in Gesetzgebung sowie Vollziehung Sache des Bundes. Die Materie „Umweltverträglichkeitsprüfung“ obliegt dem Bund nur in der Gesetzgebung, die Vollziehung aber liegt bei den Ländern. Bezüglich „Bodenreform“ und „Pflanzenschutz“ darf der Bund sogar nur eine Grundsatzgesetzgebung erlassen, während die Länder sowohl für die Ausführungsgesetzgebung als auch für die Vollziehung der Gesetze zuständig sind. Der Kompetenztatbestand „Naturschutz“ bleibt wiederum vollständig – in Gesetzgebung sowie Vollziehung – den einzelnen Bundesländern überlassen (Parlament Republik Österreich 2021b). Diese komplizierte Situation führte in den Anfangsjahren des Umweltministeriums immer wieder zu Verwirrung und Frustration seitens der Bevölkerung. Auf zahlreiche Anfragen musste das Umweltministerium antworten, dass es dafür schlicht nicht zuständig sei (Pesendorfer 2007, 68–80).

Die schwierige Ein- und Zuordnung von Umweltpolitik in Österreich wird auch ersichtlich, wenn man sich ansieht, mit welchen anderen Agenden die österreichischen Umweltminister*innen jeweils betraut waren. Von 1972–1987 gab es Bundesminister*innen für „Gesundheit und Umweltschutz“. In den darauffolgenden 13 Jahren, von 1987–2000, waren die Umweltagenden im „Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie“ angesiedelt. Danach gab es bis 2018 Bundesminister*innen für „Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft“. Für kurze Zeit, von 2018–2020, wurde ein Ministerium für „Nachhaltigkeit und Tourismus“ geschaffen. Dieses hatte allerdings aufgrund der innenpolitischen Entwicklungen und den Neuwahlen im Jahr 2019 nicht lange Bestand. Seit 2020 ist Leonore Gewessler von den Grünen Ministerin für „Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie“.

Während Umweltagenden zu Beginn (1972–1987) in SPÖ-Hand waren, waren danach bis 2020 jeweils ÖVP-Politiker*innen dafür zuständig (Parlament Republik Österreich 2021a). Anhand der Entwicklungen des Umweltministeriums kann gut beobachtet werden, dass Umwelt auf fast alle Lebensbereiche einer Gesellschaft einwirkt. Die Auffassung davon, wie Umweltschutz aussehen muss und warum dieser wichtig ist, hängt oftmals davon ab, wer gerade an der Macht ist.

Zu der innenpolitisch zersplitterten Aufteilung der umweltpolitischen Kompetenzen kommt hinzu, dass Österreich 1995 der EU beigetreten ist und diese über weitreichende Kompetenzen im Umweltbereich verfügt. Die österreichische Umwelt- und Klimapolitik kann daher nicht losgelöst vom EU-Kontext dargestellt werden. Im nächsten Abschnitt werden wir darauf eingehen.

3.2 Meilenstein EU-Beitritt

Unter Eindruck der bereits erwähnten Stockholm Conference forderten die damaligen Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaft (EG) bei der Tagung des Europäischen Rats 1972 in Paris ein Aktionsprogramm für eine gemeinsame Umweltpolitik. Die EG, beziehungsweise heute EU, hat sich inzwischen zu einer der federführenden Kräfte, was Umwelt- und Klimaschutz betrifft, entwickelt. Wobei die Motivation hierfür nicht allein in der Sorge um die natürliche Umwelt zu finden ist, sondern auch darin, dass unterschiedliche Umweltstandards bzw. Umweltgesetzgebungen als Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedsstaaten wirken und somit dem Funktionieren des gemeinsamen europäischen Binnenmarkts im Wege stehen können (Knill und Liefferink 2013). Unabhängig der eigentlichen Motivation schreibt aber eine Mehrheit der Expert*innen der EU eine globale Führungsrolle in den internationalen Verhandlungen im Umweltbereich zu (Sbragia und Damro 1999; Oberthür und Kelly 2008; Kelemen 2010).

Die Umwelt- und Klimapolitik von EU-Mitgliedsstaaten wird insofern von der EU bestimmt, als dass diese immer wieder Richtlinien im Umweltbereich erlässt. Beispiele hierfür sind in etwa die Richtlinie zur Beseitigung von gefährlichen Abfällen (1991), die Wasserrahmenrichtlinie (2000) oder die Richtlinie über den Europäischen Emissionshandel (2005). Derartige Vorgaben müssen dann von den Mitgliedstaaten in ihrer nationalen Gesetzgebung umgesetzt werden. Basierend auf verschiedenen wissenschaftlichen Studien, die allerdings nur Daten bis zum Jahr 2000 enthalten, war Österreichs Performance bei der Umsetzung von EU-Umweltrichtlinien bis dahin sehr gut. Es liegt hier im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten sogar im Spitzenfeld und zählt klar zu den Vorreitern (Holzinger und Sommerer 2011; Knill et al. 2012). Dass dieser Anspruch, zu den Vorreitern im Bereich des Umweltschutzes zu gehören, noch immer gültig ist, wurde uns von einem Expert*innen im Außenministerium Österreichs bestätigt (Loidl, Thomas, persönliches Interview, 04.10.2021).

Seit der EU mit dem Vertrag von Lissabon im Jahr 2009 Rechtspersönlichkeit verliehen wurde, kann sie nun auch selbst internationale Umweltübereinkommen verhandeln und abschließenFootnote 4. Die EU ist eigenständiger Partner in MEAs und nimmt mit denselben formalen Rechten wie Staaten an den Verhandlungen teil (Delreux 2012, 2014). Die Präferenz der EU für rechtlich bindende Umweltübereinkommen zeigt sich unter anderem auch dadurch, dass die EU allen wichtigen MEAs zu den verschiedenen Umweltthemen – von Biodiversität, über Klimaschutz bis hin zu Abfall und Meeresbewirtschaftung – beigetreten ist (Delreux 2018).

Bei der Analyse der Außendimension der Umwelt- und Klimapolitik eines EU-Mitgliedsstaates wie Österreich stellt sich daher die Frage, inwiefern EU-Kompetenzen die Handlungsmöglichkeiten des einzelnen Mitgliedsstaates beeinflussen. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union spricht der EU explizit externe Umweltkompetenzen zu. Dabei handelt es sich jedoch um geteilte Kompetenzen, was dazu führt, dass MEAs für die EU sogenannte „mixed agreements“ sind. Das bedeutet, dass sowohl die EU als solche, als auch die einzelnen Mitgliedsstaaten Vertragsparteien werden (Torney et al. 2018). Mit dieser Regelung geht einher, dass Mitgliedsstaaten in zweierlei Hinsicht Einfluss auf den Verhandlungsspielraum der EU bei Umweltübereinkommen nehmen können. Einerseits müssen MEAs von den Mitgliedern des Rats der Europäischen Union, durch das Europäische Parlament sowie die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten ratifiziert werden (Delreux 2014). Andererseits können die Mitgliedsstaaten durch ihre Einbindung in den Verhandlungsprozess Einfluss nehmen.

Diese Einbeziehung in die Verhandlungen findet nicht für jeden Umweltvertrag auf dieselbe Art und Weise statt (Delreux 2014, 2012). Wenn es Verhandlungen zu einem neuen MEA gibt, dann kann der Rat „Umwelt“, also die Zusammensetzung des Rates der EU, in dem die Umweltminister*innen der Mitgliedsstaaten vertreten sind, der Europäischen Kommission ein formales Verhandlungsmandat erteilen. Das ist zwar bei einem Großteil der Umweltübereinkommen geschehen, im Kontext der ursprünglichen Verhandlungen zum Paris Agreement hatte die Europäische Kommission aber zum Beispiel kein formales Mandat (Delreux 2018).

Ein großer Teil der Weiterentwicklungen in der internationale Umwelt- und Klimapolitik findet nicht unbedingt dadurch statt, dass neue MEAs abgeschlossen werden, sondern dadurch, dass im Rahmen von bereits bestehenden MEAs weiterverhandelt wird. Wenn das im Framework eines bestehenden MEAs passiert, dann wird die Verhandlungsposition der EU vor allem von den Beschlüssen des Rates „Umwelt“ bestimmt (Delreux 2018). Hierbei spielt die Working Party on International Environmental Issues (WPIEI) eine wichtige Rolle. In dieser Arbeitsgruppe sind Expert*innen aus den Mitgliedstaaten vertreten. Diese begutachten die Gesetzesvorschläge der Europäischen Kommission, bevor sie an den Rat „Umwelt“ weitergeleitet werden.Footnote 5

Wenn Mitgliedsstaaten, die von der EU auf internationaler Ebene gemachten Verpflichtungen nicht akzeptieren wollen, können sie das betreffende Abkommen nicht ratifizieren. Scheitert die Ratifikation eines MEAs in einem Mitgliedsstaat, so kann die EU dem Abkommen trotzdem beitreten. Dies erzeugt jedoch politischen Druck bei etwaigen Weiterverhandlungen, weil eine derartige schwer zu rechtfertigen ist.

3.3 Mitgliedschaften Österreichs bei internationalen Umweltübereinkommen

Sieht man sich gezielt die multilateralen Umweltübereinkommen an, die Österreich ratifiziert hat, so sind auch hier einige Trends erkennbar. Roberts et al. (2004) und Mitchell et al. (2020) haben in ihren Arbeiten die vermeintlich wichtigsten internationalen Umweltverträge identifiziert. Während Roberts et al. (2004) sich in ihrer Datensammlung auf die wichtigsten Abkommen zwischen Ende des 2. Weltkriegs und der Jahrtausendwende fokussiert haben, reichen die Daten von Mitchell et al. (2020) bis in die Gegenwart. Stützt man sich auf Daten aus beiden Quellen sowie auf Dokumente der Europäischen KommissionFootnote 6, ergibt sich folgende Tabelle mit den wichtigsten Umweltübereinkommen. Neben Namen und Datum ihres Zustandekommens wird aufgeschlüsselt, ob und wann Österreich diese Übereinkommen ratifiziert hat. Wir fokussieren uns hier auf das RatifikationsdatumFootnote 7 und nicht auf die Unterzeichnung, da die Ratifikation für den entsprechenden Staat die jeweils bindende Verpflichtung bedeutet (Tab. 1).

Tab. 1 Überblick über die wichtigsten Umweltübereinkommen
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Anhand der Daten wird ersichtlich, dass Österreich in den Jahren vor 1970 keines dieser großen multilateralen Umweltabkommen ratifiziert hat. Ab den 1970er-Jahren ändert sich dieses Bild. Wir können sehen, dass Österreich seither fast alle der großen internationalen Übereinkommen, wenn auch häufig mit ein paar Jahren Verspätung, ratifiziert hat.

Bei den Umweltübereinkommen, die Österreich nicht ratifiziert hat, handelt es sich Großteils um Verträge, die für ein Binnenland wie Österreich thematisch wenig relevant waren. Österreich hat keinen Meerzugang, weshalb sich keine wirkliche Schifffahrtsindustrie entwickeln konnte. Engagement bei Themen wie der Ölverschmutzung der Meere und dem Erhalt der maritimen Biodiversität waren daher nicht von unmittelbarer Dringlichkeit. Von einem Experten im Außenministerium wurde uns jedoch erläutert, dass sich das in der Zwischenzeit geändert hat. Obwohl es kontraintuitiv erscheinen mag, besitzt Österreich große Kompetenz, was den Schutz der maritimen Biodiversität anbelangt und bringt sich proaktiv in diese Verhandlungen mit ein. Die Gründe dafür sind vielschichtig. Einerseits laufen zahlreiche Prozesse und Vorgänge (z. B.: Umweltverträglichkeitsprüfung), unabhängig davon, ob es sich um maritime oder landbasierte Gebiete handelt, sehr ähnlich ab. Andererseits ist es auch für ein Binnenland wichtig, Zugang zu maritimen Ressourcen zu erhalten. (Loidl, Thomas, persönliches Interview, 04.10.2021).

Österreich gehört im EU-Kontext zu den Staaten, denen internationaler Umweltschutz generell sehr wichtig ist. Dadurch steht es anderen EU-Mitgliedern, die in diesem Themenbereich bemüht sind, wie zum Beispiel den skandinavischen Staaten, nahe. Die Ambitionen Österreichs waren über die letzten Jahrzehnte hinweg durchgehend hoch und werden kaum von Geschehnissen in der Tagespolitik und wechselnden Regierungskoalitionen beeinflusst. Interessanterweise ist die strikte Ablehnung von Atomkraft auch in den internationalen Umweltverhandlungen ein „typisch österreichisches“ Charakteristikum. Während in den Beratungen darüber, wie CO2-Emissionen reduziert werden können, die Verwendung von Atomenergie für manche Staaten eine durchaus attraktive Übergangslösung darstellt, ist das für Österreich eine rote Linie (Loidl, Thomas, persönliches Interview, 04.10.2021).

Konzentriert man sich auf die bloße Anzahl von Umweltübereinkommen, die die einzelnen „alten“ 28 EU-Mitgliedsstaaten (Vereinigtes Königreich eingeschlossen) ratifiziert haben, gehört Österreich zum hinteren Mittelfeld. Während die Vorreiter Frankreich, Deutschland und die Niederlande jeweils deutlich über 200 MEAs ratifiziert haben, hat Österreich das nur für 123 Abkommen getan. Dabei bildet es jedoch keinesfalls das Schlusslicht. Malta ist mit 104 Ratifikationen nochmals deutlich weniger Umweltübereinkommen beigetreten (Abb. 2).

Abb. 2
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(Quelle: Mitchell et al. 2020)

Anzahl der Umweltübereinkommen im EU-Vergleich.

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4 Erklärungsfaktoren für die Entwicklung der Außendimension der österreichischen Umwelt- und Klimapolitik

Als Zwischenfazit kann gezogen werden, dass seit 1945 viele Entwicklungen in der internationalen Umwelt- und Klimapolitik stattgefunden haben. Die Anzahl der multilateralen Umweltübereinkommen ist insgesamt stark angestiegen und auch Österreich hat ab Mitte/Ende des 20. Jahrhunderts immer mehr MEAs ratifiziert. Zudem trat Österreich der Europäischen Union bei, welche ab den 1990er-Jahren eine Führungsrolle in der multilateralen Kooperation zum Zwecke des Klima- und Umweltschutzes, eingenommen hat. Die Mitgliedschaft Österreichs hatte weitreichende Auswirkungen auf die Art und Weise der österreichischen Außenpolitik in diesem Themenbereich.

Versucht man Erklärungen für die unterschiedlichen Phänomene zu finden, muss zuallererst festgehalten werden, dass der in Österreich beobachtete Trend sehr ähnlich verläuft wie in den meisten anderen westlichen Industrienationen. In nahezu all diesen Staaten hat sich die Umweltpolitik von einem Randthema zu einem wichtigen Aspekt der Außenpolitik gewandelt. Das hat vornehmlich mit einem Phänomen zu tun, welches in der englisch-sprachigen Forschung als „Environmental Kuznets Curve (EKC)“ bezeichnet wird und mit der Modernisierung einhergeht (Dasgupta et al. 2002; Jänicke 2008). Die Idee, die der EKC zugrunde liegt, ist relativ simpel. Sie postuliert einen umgekehrt u-förmigen Zusammenhang zwischen dem Wohlstandsniveau eines Landes und dem Grad an Umweltverschmutzung.

Ohne großen ökonomischen Wohlstand, sprich vor allem ohne viel wirtschaftliche Industrie, ist die natürliche Umwelt zumeist noch gut geschützt. Durch den sogenannten Skaleneffekt ändert sich dies jedoch, sobald ein Land mehr produziert und konsumiert. Typischerweise steigt die Umweltverschmutzung für die Mehrheit der relevanten Indikatoren dann erst einmal für eine gewisse Zeit an. Dieser Trend dauert meist zumindest so lange an, bis entweder eine technologische Lösung für das Problem gefunden wird (= Technologieeffekt), die verschmutzende Produktion in andere Gebiete ausgelagert wird (= Kompositionseffekt) oder die Bevölkerung so viel Druck auf die Politik ausübt, dass striktere Umweltregulierungen erlassen werden. Beispiele für den Technologieeffekt sind Filteranlagen in Fabriken zur Bekämpfung von Luftverschmutzung. Oftmals wird ein Rückgang der Umweltverschmutzung entsprechend der EKC durch eine Kombination der verschiedenen Effekte erzeugt.

In Österreich kam es, so wie in den meisten westlichen Industrienationen, vor allem in den 1970er- und 1980er-Jahren zu dem Punkt, an dem Umweltprobleme klar sichtbar wurden (Pesendorfer 2007, 54–55). Katalytische Ereignisse waren die Gründung des „Club of Rome“ im Jahre 1968 und die Publikation von Die Grenzen des Wachstums 1972, welche deutlich aufzeigten, dass unsere Natur schlicht endlich ist und es somit Grenzen des Wachstums gibt. Dieses neue Verständnis führte dazu, dass sich im öffentlichen Bewusstsein der Eindruck manifestierte, dass es nicht nachhaltig für die Umwelt sein kann, wenn die wirtschaftliche Entwicklung auf die gleiche Art und Weise fortgeführt wird (Meadows et al. 1972). Aufgrund dieser Geschehnisse nahm der öffentliche Druck in Österreich, Maßnahmen zum Umweltschutz zu ergreifen, drastisch zu (Pesendorfer 2007, 48–54). Bisherige Forschung (z. B. Bernauer et al. 2013; Neumayer 2002, 2003) hat gezeigt, dass Druck aus der Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle für den Beitritt zu internationalen Umweltübereinkommen spielen kann. Wir gehen daher davon aus, dass dieser Faktor auch für das gesteigerte Engagement Österreichs ab dieser Periode mitverantwortlich ist.

Neben der wirtschaftlichen Entwicklung sind auch demokratische Institutionen ein prominenter Erklärungsfaktor für das Verhalten eines Landes in der internationalen Klima- und Umweltpolitik. Demokratien ratifizieren internationale Umweltübereinkommen deutlich häufiger als ihre nicht-demokratischen Gegenstücke (Bernauer et al. 2010; Fredriksson und Neumayer 2013; Neumayer 2002). Dies liefert vor allem eine potenzielle Erklärung für das Ansteigen der Zahl an internationalen Umweltübereinkommen als solche – immer mehr Länder sind im Laufe der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu Demokratien geworden. Es kann jedoch infrage gestellt werden, ob durch eine Zunahme des Demokratieniveaus der häufigere Beitritt Österreichs zu internationalen Umweltverträgen erklärt werden kann.

Seit einigen Jahren scheinen die Themen Umwelt- und Klimaschutz unter den Österreicher*innen einen sehr hohen Stellenwert zu genießen. So gaben bei der AUTNES Umfrage 2017Footnote 8 fast 58 % der Befragten an, dass es wichtig sei, die Umwelt unbedingt zu schützen, auch wenn das mit höheren Kosten einhergehen würde. Zwar geben solche Werte Anlass zu Optimismus, allerdings ist zweifelhaft, ob das angesichts der aktuellen politischen Entwicklungen so bleiben wird.

Weiter zeigen Studien (z. B. Bernauer et al. 2010; Perrin und Bernauer 2010), dass die besondere geografische Lage von Staaten eine wichtige Rolle für ihre Handlungen in der internationalen Umweltpolitik spielen kann. Länder, die von Staaten umgeben sind, die viele MEAs ratifiziert haben, tendieren dazu, deren Verhalten zu übernehmen und sich ihnen anzuschließen. Man spricht dabei von sogenannten „Peer group“-Effekten. Abb. 3 stellt anhand einer Europakarte dar, wie viele MEAs Österreich und Staaten in seiner Nachbarschaft ratifiziert haben. Dunklere Farben auf der Karte bedeuten, dass dieser Staat eine höhere Anzahl ratifiziert hat, hellere Farben geben das Gegenteil an. Österreichs Lage ist sehr zentral und es ist umgeben von Staaten, die einer sehr hohen Anzahl an internationalen Umweltverträgen beigetreten sind (z. B.: Deutschland, Italien, Schweiz, Frankreich, uvm.). Es liegt daher der Schluss nahe, dass diese Situation – Österreich umgeben von außenpolitisch sehr ambitionierten Nachbarstaaten – auch das multilaterale Engagement Österreichs in puncto Klima- und Umweltpolitik positiv beeinflusst hat.

Abb. 3
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(Quelle: Mitchell et al. 2020)

Umweltübereinkommen pro Staat.

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Auf der institutionellen Ebene ist die EU-Mitgliedschaft Österreichs einer der wichtigsten Meilensteine. Basierend auf der Forschung von Bernauer et al. (2010) kann davon ausgegangen werden, dass Österreich ohne den Beitritt zur Europäischen Union mit hoher Wahrscheinlichkeit weniger Umweltübereinkommen ratifiziert hätte.

Zudem gibt es eine extensive EU-Gesetzgebung im Umweltbereich, welche häufig deutlich über die nationale Gesetzgebung in den Mitgliedsstaaten hinausgeht und somit eher zu einem Race-to-the-top im Umweltbereich innerhalb der EU führt (Holzinger und Knill 2004). Beispiele hierfür sind das EU-weite Emissionsreduktionsziel von 8 % Reduktion unter den Treibhausgasemissionen von 1990Footnote 9, welches auf die einzelnen Länder hinunter gebrochen wurde, der Gewässerschutz und die Luftreinhaltung (Torney et al. 2018). Vor allem im internationalen Klimaschutz ist die EU seit Mitte der 1990er-Jahre verstärkt aktiv geworden. Laut Van Schaik und Schunz (2012) war dieses Verhalten der Europäischen Union eher von sozialen Normen und der „logic of appropriateness“ als von ökonomischen und sicherheitspolitischen Interessen getrieben.

Es kann nicht pauschal gesagt werden, in welchem Ausmaß sich einzelne Mitgliedsstaaten durchsetzen können, wenn die EU internationale Umweltübereinkommen ausverhandelt. Das variiert von MEA zu MEA stark (Delreux 2009). Bisherige Forschung deutet aber darauf hin, dass bei Abkommen mit gesamtglobaler Partizipation, bei welchen die EU zudem eher wenige relative Verhandlungsmacht innehat, der Druck auf die Mitgliedsstaaten, die Deals nicht zu gefährden, ziemlich groß ist. In einem solchen Setting hat die Europäische Union meist viel Autonomie von den Präferenzen der einzelnen Mitgliedstaaten (Delreux 2014).

Aus diesem Grund kann auch schwer genau angegeben werden, wie gut sich Österreich in den Verhandlungen der EU über internationale Umweltübereinkommen durchsetzen kann und welche Präferenzen es dabei vertritt. Bei den Kyoto Protokoll-Verhandlungen hat Österreich gemeinsam mit Schweden, Dänemark und Deutschland aber für sehr ambitionierte Emmissionsreduktionsziele lobbyiert (Delreux 2014). Dass dies allerdings kein Einzelfall war, sondern dass Österreich mehrheitlich zu den Staaten gehört, die auf eine ambitionierte Umweltaußenpolitik im Kontext der EU drängen, wurde uns von einem Experten bestätigt (Loidl, Thomas, persönliches Interview, 04.10.2021).

5 Resümee

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass Österreich in seiner Außenpolitik die Trends in anderen westlichen Industrienationen weitgehend mitgetragen hat. Österreich hat sich, so wie es die Forschung erwarten lassen würde, mit zunehmender Industrialisierung und aufgrund von wachsendem Druck aus der Bevölkerung einer immer ambitionierteren Umweltaußenpolitik verschrieben und an einer Vielzahl von internationalen Umweltübereinkommen beteiligt. Obwohl Österreich EU intern zu den Vorreiterstaaten zählt, was die Übernahme von EU Umweltrecht anbelangt und bei manchen internationalen Abkommen durchaus sehr ambitionierte Ziele verfolgte, liegt es im EU-Schnitt bei der Gesamtanzahl der ratifizierten MEAs eher im hinteren Mittelfeld. Alles in allem also eine etwas gemischte Bilanz, was die Umweltaußenpolitik angeht.

Seit 2020 ist nun eine Grüne Partei an der österreichischen Bundesregierung beteiligt. Forschungsarbeiten (z. B. Schulze 2014; Neumayer 2002, 2003) haben gezeigt, dass die Stärke von Umweltparteien im Parlament und der Regierung eines Landes einen positiven Einfluss auf die Ratifikation von internationalen Umweltübereinkommen haben kann. Das wirft die Frage auf, ob das auch für den österreichischen Fall zu erwarten ist. Auf Seite 104 im aktuellen Regierungsprogramm findet sich jedenfalls die gezielte Absichtserklärung „ambitionierte und fortschrittsorientierte Klima- und Energiepolitik“ in Europa und der Welt vorantreiben zu wollen (Bundeskanzleramt Österreich 2020). Laut Cazals und Sauquet (2015) können Wahlzyklen einen Einfluss darauf haben, wann Umweltübereinkommen ratifiziert werden. Einerseits können solche Verträge helfen bestimmte Interessengruppen zufrieden zu stellen, andererseits gehen sie auch oft mit erheblichen Kosten einher.

Weiterführende Quellen

International Environmental Agreements (IEA) Database Project

Diese Seite ermöglicht detaillierte Recherchen zu Umweltübereinkommen. Es kann in Erfahrung gebracht werden wann, welcher Staat, welche Art von Umweltübereinkommen ratifiziert hat.

Adelle, Camilla, Katja Biedenkopf und Diarmuid Torney, Hrsg. 2018. European Union External Environmental Policy: Rules, Regulation and Governance Beyond Borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Dieses Buch kann verwendet werden, um mehr über die Rolle der EU in der internationalen Umwelt- und Klimapolitik zu erfahren.

EUR-Lex – Summaries of EU Legislation – Environment and Climate Change, https://eurlex.europa.eu/summary/chapter/environment.html?root_default=SUM_1_CODED=20&locale=en

In dieser Datenbank können Zusammenfassungen über die EU-Gesetzgebung im Bereich Umwelt- und Klimaschutz abgerufen werden.