Österreich und die NATO

Zusammenfassung

Die Analyse in diesem Beitrag widmet sich der Frage, welche Faktoren die besondere Entwicklung des österreichischen Verhältnisses zum Nordatlantikpakt (North Atlantic Treaty Organization – NATO) erklären und richtet dabei den Blick auf wichtige Akteure und strategische Rahmenbedingungen. Ideologische Faktoren liefern eine zentrale Erklärung für den scheinbaren Widerspruch zwischen einer fortwährenden Rhetorik der Bündnisfreiheit und ausgeprägtem Pragmatismus in der Praxis. Die internationale Glaubwürdigkeit Österreichs steht dabei nicht auf dem Spiel, dafür hat ein Beibehalten dieser Ambivalenz schwer wiegende Folgen für die Landesverteidigung.

1 Einleitung

Für die österreichische Außenpolitik war der Nordatlantikpakt von Beginn seines Bestehens an ein wichtiger Bezugspunkt, wenn auch während der Zeit des Kalten Krieges durchwegs in Form zeichenhafter und dezidierter Nichtbeteiligung. Diskussionen, die sich auf das österreichische Verhältnis mit der NATO oder sogar auf eine mögliche Mitgliedschaft Österreichs beziehen, werden deshalb scheinbar auch nahezu gebotsmäßig mit Fragen zur Auswirkung auf die Neutralität verbunden (siehe Kap. 3). Dies ist eine wichtige normative Verquickung, auf die sich nicht nur viele grundsätzliche Aspekte österreichischer Außenpolitik zurückführen lassen, sondern auch eine Vielzahl außenpolitischer Einzelentscheidungen der vergangenen Jahrzehnte.

Österreichs Verhältnis zur NATO ist dabei ein Teilbereich österreichischer Außenpolitik, der öffentlich zwar selten, dann aber oft relativ emotionsgeladen diskutiert wird. Die Emotionalität solcher Diskussionen ergibt sich abgesehen vom Zusammenhang mit der Neutralitätsdebatte fast schon naturgemäß aus den Handlungsbereichen, auf die sich die NATO bezieht: und zwar sind das nicht so sehr jene der Außenpolitik im engeren Sinne, sondern jene der internationalen Sicherheit und insbesondere auch der territorialen Verteidigung. Damit bietet dieses Thema fruchtbaren Boden für strategische, politische aber auch normative Debatten, die auch weitere Schlussfolgerungen für die österreichische Außenpolitik zulassen.

Das Ziel dieses Kapitels liegt einerseits darin, den spezifischen Entwicklungsverlauf des österreichischen Verhältnisses zur NATO nachzuzeichnen; andererseits widmet sich die Analyse den jeweils wichtigsten Faktoren auf der strategischen Systemebene, der Staatsebene, der Gruppenebene und der Ebene individueller Meinungsmacher*innen und Entscheidungsträger*innen. Insgesamt führt dies zum zentralen Befund, dass sich Österreich traditionell auf einem Grat zwischen Pragmatismus und dem normativen Anspruch eines nationalen Sonderwegs bewegt. Einerseits zeichnet sich das Bild eines willfährigen politischen Partners innerhalb der NATO Partnerschaft für den Frieden (Partnership for Peace – PfP), andererseits ist der österreichische NATO-Diskurs innenpolitisch von Widersprüchen geprägt, die sich in der Analyse kaum auflösen lassen.

Dieses Kapitel beschreibt zunächst die chronologische Entwicklung als Basis für den zweiten, analytischen Teil, der sich zwei Fragen widmet: 1) wie lassen sich wegweisende Entscheidungen rückblickend erklären und bewerten? 2) welche strategischen und politischen Konstellationen bestimmen den österreichischen Umgang mit sicherheits- und verteidigungspolitischen Herausforderungen? Abschließende Überlegungen beziehen sich dann auf die künftige Gestaltung dieses öffentlich nicht immer leicht zu vermittelnden Teilbereichs und erläutert mögliche Ableitungen für das weitere Politikfeld.

2 Rückschau

2.1 Während des Kalten Krieges

Während die Geschichte der NATO selbstverständlich mit ihrer Begründung im Jahre 1949 begann, so tat sich in Bezug auf Österreichs Verhältnis mit dem Verteidigungsbündnis zumindest formell lange Zeit relativ wenig zumal vor allem eine Mitgliedschaft lange Zeit vollkommen außer Frage stand. Mit dem Staatsvertrag und der einseitigen Verpflichtung Österreichs zur „immerwährenden Neutralität“ wurde die Bündnisfreiheit zur wichtigsten Säule österreichischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Diese war in Zusammenhang mit der Wiedererlangung staatlicher Souveränität eine conditio sine qua non, eine absolute Bedingung, sowohl für die USA als auch für die Sowjetunion. Zu groß war die Angst der Alliierten, Österreich könnte dem politischen Druck im Rahmen einer Ost-West Konfrontation nicht standhalten und sich auf eine Seite schlagen.

Obwohl der Neutralitätsstatus und damit die Bündnisfreiheit Österreich also aufgezwungen wurde, entsprach die Entscheidung zugleich doch auch dem zentralen österreichischen Interesse, sich außerhalb eines Verteidigungsbündnisses und im Schatten der sich verhärtenden Fronten als souveräner aber neutraler Staat von den Wirren der Besatzungszeit wirtschaftlich und gesellschaftlich erholen zu können (Gebhard 2005, 29). In dieser Zeit bot die nordatlantische Staatengemeinschaft allerdings dennoch den notwendigen Schutz, der es Österreich vorerst ermöglichte, diese Neutralität beizubehalten – und zumindest deklaratorisch einen Schutzschirm für den Fall, dass sie jemals hätte aktiv verteidigt werden müssen.¹

2.2 Die PfP und der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat

1995 wurde Österreich zum Partnerstaat der NATO innerhalb der Partnerschaft für den Frieden (Partnership for Peace, PfP). Diese ermöglicht seit 1994 Nichtmitgliedern wie Österreich ein bilaterales Kooperations- und Informationsverhältnis, das drei Teilbereiche umfasst: die militärische Zusammenarbeit, die Kooperation und Koordination in zivilen Fragen der Sicherheit und den politischen Dialog zwischen Partnerstaaten und den Mitgliedern der Allianz. Die PfP bietet Österreich Gelegenheit zur Beteiligung an der gemeinsamen Planung und Durchführung von Übungen und Operationen unter NATO-Kommando, sowie zur Teilnahme an dafür relevanten Ausbildungsprogrammen. Die politische Koordination dieser operativen Zusammenarbeit erfolgt im 1997 geschaffenen Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat (Euro-Atlantic Partnership Council – EAPC). Darüber hinaus dient der EAPC vorwiegend als multilaterales Dialogforum für sicherheitspolitische Themen, die sich gezielt nicht nur auf die Krisen- und Konfliktbewältigung beziehen, sondern auch auf zivile Zusammenarbeit, etwa in den Bereichen Umwelt, Wirtschaft, Forschung, der Bekämpfung von Korruption im Rüstungssektor und der Gleichberechtigung (gendering). An PfP-Tätigkeiten ist außer dem Kanzleramt und dem Außen- und Verteidigungsministerium auch das Innenministerium beteiligt, etwa in den Bereichen Zivil- und Katastrophenschutz (Österreichische Vertretung bei der NATO 2021).

Um Österreichs Position innerhalb der PfP besser einschätzen zu können, ist es hilfreich, einen Blick auf die diesbezügliche Wegwahl anderer NATO-Partnerschaftsstaaten zu werfen. Für eine Vielzahl der ursprünglichen Unterzeichnerstaaten war die PfP vor allem ein Sprungbrett für eine Vollmitgliedschaft:² die meisten osteuropäischen und südosteuropäischen Partnerschaftsstaaten sind zwischenzeitlich NATO-Mitglieder geworden. Bosnien und Herzegowina verfolgt seit Jahren offen eine Mitgliedschaft. Damit befinden sich unter den europäischen Partnerschaftsstaaten ohne bislang klar geäußerte Absicht einer Mitgliedschaft neben Österreich nur noch Serbien, Finnland, Irland, Malta, Schweden und die Schweiz.³ Insofern hält es Österreich in Hinblick auf sein offizielles Verhältnis zum Bündnis ähnlich wie andere allianzfreie und neutrale Staaten in Europa: partnerschaftliche Vereinbarungen und die praktische und politische Zusammenarbeit mit der NATO und ihren Mitgliedern sind durchaus gut entwickelt und etabliert, aber die Option einer Mitgliedschaft wird vorerst nicht weiter in Betracht gezogen oder gar nachhaltig verfolgt.

Im Unterschied zu vergleichbaren Kleinstaaten wie Schweden und Finnland ist Österreich auch kein „fortgeschrittener Partnerstaat“ (enhanced opportunity partner) im Rahmen der jüngeren Interoperabilitätsinitiative (Partnership Interoperability Initiative – PII), die 2014 u. a. vor dem Hintergrund der Ukraine-Krise begründet wurde. Diese bietet ambitionierteren NATO-Partnern Möglichkeit zum weiteren Ausbau ihrer Zusammenarbeitsfähigkeit einschließlich innerhalb der NATO Response Force. Außerdem ermöglicht dieser „Fortgeschrittenenstatus“ die Entsendung von NATO-Truppen in diese Staaten zu Übungszwecken aber auch im Krisenfall. Die daraus sich ergebende Spaltung der europäischen PfP-Staaten in aktivere und passivere Partner wurde vonseiten Österreichs aber auch der Schweiz mit Argwohn beobachtet; Österreich zog dennoch nicht mit (Nünlist und Zapfe 2014).

Daraus kann man jedoch nicht schließen, dass Österreich sich nicht konstruktiv einbringt. Zwar übt Österreich stets Zurückhaltung wenn es um neue materielle Verpflichtungen geht, wie etwa im Falle des soeben genannten „PfP Fortgeschrittenenstatus“; die österreichische Handschrift innerhalb der PfP zeichnet sich aber auch durch politische Initiativbereitschaft aus. Ein gutes Beispiel ist sein fundamentaler Beitrag zur Entwicklung und weiteren Gestaltung des NATO-Programms zum Schutz von Zivilisten (BMEIA 2021). Insgesamt bietet die PfP Österreich wichtige Möglichkeiten zur politischen und technischen Einbindung in internationale Transformations- und Kooperationsprozesse ohne dass daraus größere materielle Verpflichtungen einhergehen.

2.3 Beteiligung an Einsätzen unter NATO-Kommando

Trotz der Bedeutung, die solche spezifischen Beiträge in Teilbereichen haben, ziehen diese politischen Prozesse jedoch insgesamt weder NATO-intern noch in der innenpolitischen Diskussion viel Aufmerksamkeit auf sich. Eine Ausnahme in der öffentlichen Wahrnehmung bilden in dieser Hinsicht höchstens die österreichischen Beteiligungen an Einsätzen unter NATO-Kommando. Die allgemeine Beteiligung an operativen Maßnahmen wie Übungen und Ausbildungsprogrammen, insbesondere aber auch an Operationen zur Friedenssicherung und humanitären Hilfe ist einer der Kernbereiche von Österreichs Verhältnis zur NATO. Die rechtliche Grundlage für internationale Einsätze wurde 1997 mit dem sogenannten „Entsendegesetz“ geschaffen.⁴

Bislang waren rund 25.000 österreichische Soldat*innen an NATO-geführten Missionen und Operationen beteiligt (siehe Tab. 1). Der geografische Schwerpunkt lag dabei am Westbalkan aber Österreich war auch Teil der „International Security Assistance Force“ (ISAF) in Afghanistan und beteiligt sich seit 2015 mit einem kleinen Kontingent an der NATO-geführten Folgemission.

Tab. 1 Beitrag österreichischer Soldat*innen zu NATO-Einsätzen

Gemäß Entsendegesetz waren und sind alle diese Missionen und Operationen mit österreichischer Beteiligung ausnahmslos durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN) mandatiert und somit völkerrechtskonform (BMEIA 2020). Eine Beteiligung an Kampfhandlungen und anderen riskanteren Aufgaben wurde stets im Vorhinein ausgeschlossen, weswegen österreichische Soldat*innen v. a. in den Bereichen Logistik, Wiederaufbau und Organisation zum Einsatz kamen und kommen. Insgesamt ist Österreichs Beitrag hier im Vergleich zum Engagement innerhalb der UN und der Europäischen Union (EU) gewissermaßen überschaubar.⁵

Der Beitrag zu Maßnahmen internationalen Krisenmanagements sowie die Teilnahme an Übungen und Ausbildungsprogrammen sind mittlerweile nicht nur ein wesentlicher Aufgabenbereich des Bundesheeres, sondern auch fester Bestandteil eines nationalen Selbstverständnisses als internationaler Partner. Zwar werden Auslandseinsätze immer wieder kritisch diskutiert und deren Nutzen für die nationale Sicherheit sogar infrage gestellt, auf strategischer Entscheidungsebene überwiegt aber die Überzeugung, dass diese erheblich dazu beitragen, negative Rückwirkungen internationaler Sicherheitsprobleme zu vermindern (siehe auch Österreichische Sicherheitsstrategie 2013, 11).

Darüber hinaus ergibt sich durch diese internationale Einbindung auch Zugang zu Abstimmungsprozessen vor allem in der Entwicklung und Festlegung von industriellen Standards, der Beschaffung, der kollektiven Rüstungsverwaltung und der strategischen und planerisch-technischen Methodik (z. B. im Kartenwesen, der Logistik, Informationsverwaltung und -übermittlung, Kommunikation usw.). Dadurch eröffnen sich wiederum Möglichkeiten zur Verbesserung der Interoperabilität, was wiederum die Fähigkeitsentwicklung und heeresinterne Transformationsprozesse antreibt. Zwar entstehen Kosten, Verpflichtungen und personelle Belastungen, aber die Vorzüge in puncto Einsatzbereitschaft und der de facto Verfügbarkeit von Kapazitäten überwiegen.

3 Das strategische Umfeld

Österreichs NATO-Kurs lässt sich nicht ohne Blick auf das weitere strategische Umfeld analysieren. Dieser Abschnitt betrachtet deshalb systemische Faktoren, wie die Parallelentwicklung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), den Zustand und Wandel der NATO selbst und die Konstellation möglicher Allianzen innerhalb der PfP.

3.1 Im Schatten der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik?

Grundsätzlich nahm die Frage einer substanzielleren Einbindung Österreichs in die NATO eine nachrangige Position ein, sobald eine eigenständige europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Rahmen der EU zur Debatte stand. Zwar beteiligte sich das Österreichische Bundesheer ab Dezember 1996 an der damals unter NATO-Kommando stehenden IFOR (Implementation Force) in Bosnien, das sicherheitspolitische Hauptaugenmerk in diesen Jahren lag aber dennoch auf der sehr dynamischen Weiterentwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) für die EU und der österreichischen Selbstverpflichtung, sich aktiv und uneingeschränkt daran zu beteiligen. 1995 hatte Österreich im Rahmen seiner EU-Beitritts an der Seite von Schweden und Finnland den Beobachterstatus in der Westeuropäischen Union (WEU) angenommen, einem de facto Militärbündnis, das strukturell zwar den Vorläufer der späteren ESVP darstellte, zum damaligen Zeitpunkt allerdings nur sehr beschränkt handlungsfähig war. Die WEU galt in dieser Zeit über den EU-Kontext hinaus auch als europäische Säule innerhalb der NATO, womit diese formelle Einbindung Österreichs durchaus bündnispolitisch brisant war (Seidl 2020). Insgesamt war es dennoch vor allem eine Hinwendung zur europäischen Version einer internationalisierten Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Österreichs aktive Einbindung in die ESVP brachte mittelfristig längst überfällige Verschiebungen in der österreichischen Sicherheitspolitik mit sich und die Dynamik der damit verbundenen EU-internen Prozesse ließ eine NATO-Anbindung sicherlich auch deswegen durchwegs unnötig erscheinen.

3.2 Der Selbstfindungsprozess einer Allianz

Gewissermaßen ebenso im Schatten der Entwicklungen innerhalb der EU hat auch die NATO selbst in den vergangenen Jahrzehnten einen schwierigen Anpassungsprozess durchlaufen. Als Österreich Mitte der 1990er-Jahre der PfP beitrat, war die NATO gerade eben erst dabei, sich von der eng gefassten Rolle eines traditionellen kollektiven Verteidigungsbündnisses zu emanzipieren und sich nicht zuletzt in Hinblick auf die Osterweiterung in ein vielseitiges kooperatives Sicherheitsbündnis zu verwandeln. Nach über 70 Jahren ihres Bestehens bildet die NATO zwar noch immer einen strategischen Schutzschirm für den Euro-Atlantischen Raum, ihre politische und strategische Bedeutung geht aber weit über die Beistandsklausel – den sogenannten Artikel V des Nordatlantikvertrages – hinaus.

Die rasante geografische Ausbreitung der NATO in den vergangenen Jahren ist einerseits unweigerlich Ausdruck für die Attraktivität dieses politischen Projekts. Zugleich hat dieses auch zu Spannungen mit Russland geführt, welche die NATO zuletzt vor große und teilweise unüberwindbare Herausforderungen gestellt haben. Mit der Aufnahme von 14 ost- und südosteuropäischer Staaten innerhalb weniger Jahre ist die NATO weit in die strategische Einflusssphäre Russlands vorgedrungen, was fast unausweichlich zu einer gefährlichen Verhärtung der Fronten mit Russland führen musste.⁶

Darüber hinaus haben allianzinterne Machtspiele und Spannungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Türkei⁷, aber auch in Hinblick auf den problematischen Kurs Donald Trumps in Bündnisfragen das internationale Ansehen der NATO in den letzten Jahren stark beeinträchtigt. Hinzu kommen einige wenig hilfreiche Zwischenrufe politischer Schlüsselakteure, wie etwa des französischen Präsidenten Macron, der die NATO – unter dem Eindruck des sich rapide verschlechternden transatlantischen Verhältnisses unter US-Präsident Trump – in einem aufsehenerregenden Interview 2019 als „hirntot“ bezeichnete (The Economist 2019). Diese politischen Turbulenzen haben auch intern das Vertrauen in die vertraglich gesicherten Sicherheitsgarantien geschwächt, was insbesondere auch einen tiefen Eindruck bei den Partnerschaftsstaaten hinterlassen musste. Zwar wurde die große Existenzkrise der NATO mit dem Wahlsieg Joe Bidens bei den US-Präsidentschaftswahlen vorerst wohl abgewendet, aber das Bündnis hat nicht nur mit seiner Abhängigkeit von den Befindlichkeiten der US-Führung zu kämpfen. Als zunehmend komplexe Organisation besteht für die NATO auch weiterhin dringender Reformbedarf, sowohl intern als auch in Bezug auf die strukturellen Vereinbarungen mit der EU. Hier ist aufgrund der politischen Patt-Situation mit der Türkei mittelfristig kein großer Fortschritt zu erwarten obwohl informelle Praktiken natürlich sowohl den Mitgliedern als auch den NATO-Partnern weiterhin ein pragmatisches Auskommen bieten werden (Smith und Gebhard 2017).

3.3 Allianzen und der Vergleich zu anderen PfP-Staaten

Ein Blick auf das Innenleben der PfP gibt weiteren Aufschluss. Aus den bi- und multilateralen Kontakten, die Staaten innerhalb der PfP pflegen ergeben sich wichtige bi- und multinationale Allianzen. Für Österreich war dies lange Zeit die „westeuropäische Fünf“ (WEU-5) aus Schweden, Finnland, Irland und der Schweiz (Nünlist und Zapfe 2014, 2).⁸ Schon seit Beginn seiner PfP-Mitgliedschaft befand sich Österreich hier unter gleichgesinnten neutralen und allianzfreien Kleinstaaten, wodurch sich eine hilfreiche sicherheitspolitische Diskussionsplattform ergab und zugleich ein ständiger Anhaltspunkt für eigene nationale Entscheidungen.

Wo aber steht Österreich im Vergleich zu anderen Nicht-Mitgliedern und welche Allianzen bieten noch einen Mehrwert in Bezug auf politischen Koordinierung innerhalb der PfP? Die Ambitionen der Fünf haben sich in verschiedene Richtungen entwickelt: Schweden und Finnland haben sich insbesondere seit Beginn der Ukraine-Krise immer mehr dem Bündnis und der Option einer Vollmitgliedschaft angenähert. Die WEU-5 als Plattform für informellen Dialog zwischen Europas „kleinen Neutralen“ hat dadurch also zusehends an Kohärenz und Bedeutung verloren (Nünlist 2015). Für Österreich bietet sich infolgedessen zwar nach wie vor die Möglichkeit, sich in seinem Verhältnis mit der NATO an der Schweiz und Irland auszurichten, aber die Möglichkeiten eines vielseitigen Austauschs sind zumindest begrenzt. Von derartigen bi- und multilateralen Verhältnissen eine robuste Erklärung für den österreichischen NATO-Kurs abzuleiten würde jedenfalls zu weit greifen (Cottey 2013, 447). Vielmehr lohnt es sich, im Weiteren einen Blick auf Österreich als Analyseebene zu richten.

4 Einflussfaktoren der NATO-Politik

4.1 Faktoren auf der Staatsebene

Auf der Staatsebene ergeben sich aus der Bündnisfreiheit, zu der Österreich bis heute völkerrechtlich verpflichtet ist, und der Neutralität, die in der öffentlichen Bewertung großen Raum einnimmt, jeweils zentrale Motive im österreichischen Verhältnis zur NATO. Österreichs Einbindung in die GSVP wurde zwar zu verschiedenen Zeitpunkten der Entwicklung auch kontrovers diskutiert, das Thema NATO-Mitgliedschaft hat aber dennoch eine ganz andere Qualität. Sämtlichen Umfragen in den vergangenen Jahrzehnten zufolge ist die überwiegende Mehrheit der österreichischen Bevölkerung gegen einen NATO-Beitritt (Wiener Zeitung 1998; Seidl 2019). Im Gegensatz dazu sind die Zustimmungswerte zur österreichischen Beteiligung an der GSVP nahezu überwältigend. Österreichs Neutralität und Bündnisfreiheit wird dabei weder vonseiten der NATO noch innerhalb der EU größere Bedeutung beigemessen; es geht hier also mehr um ein internes Identitätsproblem als um eine tatsächliche außenpolitische Herausforderung.

Pleiner (2010, 616) spricht in diesem Zusammenhang von einer „singulär-österreichischen Wahrnehmung“, in der unangenehme Zusammenhänge ausgeblendet werden: so etwa die Tatsache, dass die Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten auch Mitglieder der NATO sind und dass seit Beginn der GSVP-Entwicklung deswegen keine wirkliche Möglichkeit bestand, diesen neuen EU-Tätigkeitsbereich von der NATO abzukoppeln. Cottey (2013) argumentiert, dass sich diese Ambivalenz aus einem Image-Problem der NATO ergibt, von dem sich diese auch langfristig nur schwer befreien könne. Die NATO stünde für alles moralisch verwerfliche, vor dem die Neutralität schützen solle: Großmachtpolitik, Militarismus und die nukleare Bedrohung. Gepaart mit der völkerrechtlichen Problematik hat sich daraus lange eine rote Linie ergeben, die nur unter größten politischen Konsequenzen zu überschreiten wäre. Obwohl österreichische Sicherheits- und Verteidigungspolitik also ebenso sehr von der NATO geprägt ist wie von der EU, wiegt man sich zumindest rhetorisch gern im Schein fortwährender Bündnisfreiheit. Dass sich mit einem Vorstoß in Richtung NATO-Mitgliedschaft in Österreich keine Wahlen gewinnen lassen, wirkt sich maßgeblich auf Argumentations- und Handlungsprozesse auf der Gruppenebene und der Ebene individueller Entscheidungsträger*innen aus. Doch bevor wir diese Zusammenhänge weiter beleuchten, widmen wir uns noch kurz der Budgetlage, die insgesamt einen weiteren wichtigen Faktor auf Staatsebene darstellt.

In Hinblick auf den Bundeshaushalt sind Österreich seit jeher klare Grenzen gesetzt. Gemessen am Anteil des BIP handelt es sich um eines der kleinsten Verteidigungsbudgets Europas und weltweit. Zwar wird das von Trump eingeforderte und nunmehr formalisierte 2 % -Gebot innerhalb der NATO auch von knapp der Hälfte der Mitglieder nicht erreicht (NATO 2020), der politische Druck auf schwächer aufgestellte Mitglieder ist doch stark gestiegen.

Durch die Corona-Krise ist eine Aufbesserung des Verteidigungsbudgets in noch weitere Ferne gerückt. Zwar kann die Budgetfrage nicht als einer der Hauptbestimmungsfaktoren für Österreichs relativ verhaltenen NATO-Kurs herangezogen werden, aber es ergeben sich daraus mittelfristig ungünstige Rahmenbedingungen für einen ambitionierteren Ansatz. Selbst wenn man sich dazu durchringen könnte, eine Vollmitgliedschaft anzustreben, stünde allein das Bundesheer hier immer noch vor kaum überwindbaren Herausforderungen.

4.2 Aktions-, Experten- und Beratergruppen

Auf der Gruppenebene sind es einerseits die politischen Parteien, die maßgeblichen Einfluss auf den österreichischen NATO-Kurs haben und andererseits die wehrpolitischen Vereine. In den vergangenen Jahrzehnten hat sich dieser Kurs insbesondere in Hinblick auf eine etwaige Mitgliedschaft nur geringfügig gewandelt. Trotzdem sind durchaus grundlegende parteipolitische Ausrichtungen zu erkennen. Die ÖVP war einem vollwertigen NATO-Beitritt immer weniger abgewandt als die SPÖ; wirklich nachhaltig betrieben wurde das Thema allerdings von keiner der Großparteien (Schneider 1999, 420). Die durchwegs geringsten Bedenken gegenüber einer weiteren Annäherung an die NATO hatte die FPÖ (und später das BZÖ), wobei deren Kurs aber auch sprunghaft blieb (Meyer 2007, 9–16).

Ohne auf die parteipolitischen Prozesse detailliert einzugehen, lässt sich doch feststellen, dass der jeweilige NATO-Kurs stark von öffentlichen Befindlichkeiten beeinflusst wurde. Es ist gewissermaßen nationale Tradition, zumindest am heimischen Parkett selbst progressivere Haltungen in der NATO-Frage besonders vorsichtig und unverfänglich zu formulieren. In Bündnisfragen wird große Rücksicht genommen auf die bereits genannte „singulär-österreichische Wahrnehmung“. Dem zugrunde liegt eine Handlungslogik, die als Zwei-Ebenen-Spiel (Putnam 1988) bezeichnet wird. Meinungsvertreter*innen müssen ihr politisches Handeln sowohl nach innen als auch nach außen so transportieren, dass etwaige Spannungen ausgeglichen werden. Daraus ergibt sich eine Verhandlungsdynamik in der einerseits nach innen beschwichtigt wird, andererseits aber nach außen Vorbehaltlosigkeit praktiziert wird. Man mag es kritisch sehen und dahinter Populismus vermuten, aber in einer komplexen Mehrebenen-Struktur, wie jener der transatlantischen Gemeinschaft, ist dieser Pragmatismus erwartbar (Matlary 2009, 164).

Teil dieses Wechselspiels ist auch der Umgang mit Aktionsgruppen, wo in Bezug auf die innerösterreichische Meinungsbildung v. a. die wehrpolitischen Vereine eine Rolle spielen. Sie setzen sich seit langem für den Ausbau der Wehrhaftigkeit und Verteidigungsbereitschaft des Bundesheeres ein. In Bezug auf die NATO-Frage hat sich dabei vor allem die Österreichische Offiziersgesellschaft (ÖOG) hervorgetan. In den 1990er-Jahren trat sie etwa für eine österreichische NATO-Vollmitgliedschaft ein, unter Verweis auf den damit einhergehenden „Sicherheits-, Informations- und Mitentscheidungsgewinn“ (ÖOG 1997).⁹ Seitdem hat sich der politische Schwerpunkt der ÖOG aber vor allem auf die Wehrpflichtdebatte verlagert, wo sie regelmäßig ohne Bezug auf internationale Verpflichtungen auf die finanzielle Unterversorgung des Bundesheeres hinweist (siehe zuletzt ÖOG 2002). Der politische Druck, der von diesen Gruppen ausgeht, reicht also nicht, um wegweisende Entscheidungen in der NATO-Frage zu beeinflussen.

4.3 Individuelle Meinungsmacher und Entscheidungsträger

Auf der Ebene individueller Akteure wurde z. B. Franz Vranitzky (SPÖ) Zeit seiner Kanzlerschaft (1988–1997) nicht müde, auf den fortwährenden Wert der Neutralität hinzuweisen. Diese in den Reihen der SPÖ tief verwurzelte Haltung war es auch, die die Sicherheitspolitik der letzten großen Koalitionsregierung unter großen Druck setzte (Schneider 1999, 425).

Im Vergleich dazu waren es vor allem politische Meinungsmacher*innen innerhalb der ÖVP, die vereinzelte Vorstöße in Richtung NATO wagten: als Nationalratsabgeordneter forderte Andreas Khol (ÖVP) 1992 etwa einen „Abbau der Berührungsängste zu[r] NATO“ und schlug vor, Österreich solle ein „Kooperations- und Informationsverhältnis“ mit der NATO eingehen (zitiert nach Malek 2010, 607). Für eine offene Debatte über eine NATO-Beitrittsoption sprach sich auch Bundespräsident Thomas Klestil (ÖVP) aus (Schneider 1999, 463), wofür er wiederholt Zuspruch von Verteidigungsminister Werner Fasslabend (ÖVP) (Wiener Zeitung 1998) und Außenministerin Benita Ferrero-Waldner (ÖVP) bekam (Meyer 2007, 60).¹⁰ Dass man eine NATO-Mitgliedschaft nicht ausschließen dürfe, argumentierte zwischen 1999 und 2007 auch durchwegs Bundeskanzler Wolfgang Schüssel (ÖVP) (Profil 2001; Der Standard 2007).

Herbert Scheibner (FPÖ/BZÖ) lieferte immer wieder Aufsehen erregende Wortmeldungen, z. B. in einem dringlichen Antrag „betreffend die Aufnahme von Verhandlungen […] über einen Beitritt Österreichs zum NATO-Vertrag“ (Nationalrat 1997). Er blieb auch über seine Zeit als Verteidigungsminister (2000–2003) hinaus bei dieser Forderung, wobei er stets auf die verfehlte Informationspolitik der SPÖ und ÖVP verwies. Sie hätten der Bevölkerung „die Wahrheit“ sagen müssen zu den Folgen, die selbst einer ESVP-Beteiligung für die Neutralität hatte (Parlamentsklub des BZÖ 2011).

Anfang 2011 äußerten sich vereinzelte SPÖ-Vertreter (u. a. Michael Häupl und Hannes Swoboda) positiv zu einer möglichen Beitrittsoption, was von Verteidigungsminister Darabos (ebenfalls SPÖ) jedoch als Einzelmeinungen abgetan wurde (Der Standard 2011a). Auch Bundeskanzler und SPÖ-Chef Werner Faymann brachte die Partei schnell wieder auf Linie (Der Standard 2011b).

Öffentliche Stellungnahmen zum Thema sind heute weitaus seltener, auch in Situationen, in denen das Verteidigungsbündnis an sich zur Debatte steht, wie etwa in Zusammenhang mit NATO-Transporten in die Ukraine über österreichisches Staatsgebiet (Weißensteiner 2015). Wie schon im Falle der politischen Parteien gilt auch auf der Ebene individueller Meinungsmacher*innen: mit Stellungnahmen zur NATO kann man in Österreich wenig Zustimmung erwarten.

Der mitunter wirkungsvollste individuelle Beitrag zur NATO-Debatte kam wohl ohnehin von außerhalb: Trump trug durch seine Kampfrhetorik gegen „Trittbrettfahrer“ wesentlich dazu bei (Niblett und Naselli 2018), dass die Thematik weiter in den Schatten österreichischer Ambitionen im Rahmen der EU rückte. Insgesamt liefern die Aussagen und Entscheidungen Einzelner aber doch keine hinreichende Erklärung für Österreichs NATO-Kurs.

5 Resümee: Ein Balanceakt zwischen Notwendigkeiten und stolzem Alleingang

Zusammenfassend scheinen sowohl im historischen Rückblick als auch in der Analyse der verschiedenen Handlungsebenen die ideologischen Faktoren gewichtiger als andere: die nachhaltige interne Verweigerungshaltung, was das Gesamtthema NATO betrifft; die ständige Rückkehr zur Betonung eines vermeintlich besseren europäischen Weges unter dem Bewusstsein, dass dieser zu einem erheblichen Teil auch immer von der NATO bestimmt werden wird. Es entsteht der Eindruck, dass eine engere Einbindung in die NATO oder gar eine Vollmitgliedschaft auf lange Sicht nicht mehr ist als eine theoretische Option.

Politisch beobachten wir einen ständigen Balanceakt verschiedener Regierungen – mit mehr oder weniger Einsatz und Erfolg – einerseits den sektorinternen Forderungen und heerespolitischen Notwendigkeiten gerecht zu werden und dabei andererseits immer die komplexen Befindlichkeiten der Öffentlichkeit im Blick zu halten. Die bisher eingegangenen internationalen Bindungen und Verpflichtungen scheinen einerseits ohnehin längst die Bedeutung und äußere Wahrnehmung des Neutralitätsstatus verändert zu haben. Andererseits hat sich in Hinblick auf die politische Akzeptanz einer institutionellen Neuausrichtung nur wenig getan: das Thema einer Mitgliedschaft ist nach wie vor ein heißes Eisen, an das sich Schlüsselakteure einstweilen nicht heranwagen. Der Mythos des stolzen Alleingangs schwingt immer mit, selbst bei jenen, die es zwischendurch auch gewagt haben, einen Schritt in Richtung NATO zu argumentieren.

Es ist unklar, ob eine Beibehaltung der Neutralität und Bündnisfreiheit angesichts sich stets verändernder internationaler Rahmenbedingungen weiterhin die beste Lösung für Österreich ist. Einerseits könnte eine Kehrtwende in der Neutralitätsfrage mittelfristig eher destabilisierend wirken. Statt dessen sollte man sich eventuell darauf konzentrieren, die transatlantischen Verhältnisse zu stabilisieren und Spannungen mit Russland einzudämmen. Österreich könnte auch weiter von der PfP profitieren ohne den Preis einer Mitgliedschaft zu bezahlen. Eine Mitgliedschaft hätte zwar keine unmittelbaren Auswirkungen auf die internationale Handlungsfreiheit Österreichs, aber es gäbe indirekte Risiken in Bezug auf die Beistandsverpflichtung. Im Falle etwa einer Absonderung der Türkei von der Allianz oder gar einer militärischen Auseinandersetzung wäre Österreich als Vollmitglied ziemlich exponiert. Abgesehen von der strategischen Frage müsste Österreich auch materielle Verpflichtungen eingehen, denen es unter derzeitigen Voraussetzungen nicht gerecht werden könnte.

Andererseits könnte man auch argumentieren, dass sich aus der geänderten strategischen Lage für Österreich klare Schlüsse ergeben. Die russische Invasion der Ukraine hat die sicherheitspolitischen Rahmenbedingung auf den Kopf gestellt und gezeigt, dass neben sogenannten „neuen“ transnationalen Bedrohungen die Territorialverteidigung nach wie vor nicht gänzlich vom Tisch ist. Die Vorzüge einer stärkeren Einbindung in ein transatlantisches Verteidigungssystem auf Basis eines vielfältig handlungsfähigen Bundesheeres sind insbesondere jenen bewusst, die direkte militärische Führungserfahrung haben.

Heeresnahe Kreise haben wohl auch am meisten unter den Folgen jahrzehntelanger Symbolpolitik zu leiden. Solange Parteien sich nach Befindlichkeiten richten und auch von außen kein politischer Druck zur Neuausrichtung kommt, wird sich etwa die ÖOG noch auf einige frustrierenden Jahre einstellen müssen. Mehr als in anderen Bereichen der Außenpolitik stehen hier Fragen der Souveränität und territorialen Selbsterhaltung auf dem Spiel; Aufgaben für die Österreich innerhalb der NATO unweigerlich ganz andere Möglichkeiten offen stünden. Bis es jedoch zum Umbruch kommt und auf die Rhetorik der Vorbehaltlosigkeit Entscheidungen folgen, wird die Landesverteidigung aber wohl gleichzeitig Garant und Knecht österreichischen Stolzes bleiben.

Weiterführende Quellen

Rauchensteiner, Manfried, Hrsg. 2010. Zwischen den Blöcken: NATO, Warschauer Pakt und Österreich. Wien: Böhlau Verlag. Referenzwerk zur geschichtlichen Entwicklung des österreichischen Verhältnisses zur NATO.

Hauser, Gunther. 2020. „Neutral in Verbundenheit: Österreichs Sicherheitspolitik innerhalb der EU und der NATO-Partnerschaft für den Frieden“. In Europäische Sicherheit: Die EU auf dem Weg zu strategischer Autonomie und Europäischer Verteidigungsunion?, Hrsg. von Dan Krause, 63–84. Opladen et al.: Verlag Barbara Budrich. Zeitgenössische Zusammenschau des österreichischen Verhältnisses zur NATO mit gleichzeitiger Betrachtung der sicherheitspolitischen Einbindungen in die EU.

Österreichische Ständige Vertretung bei der NATO. https://www.bmeia.gv.at/oev-nato-bruessel/. Anlaufpunkt für Informationsanfragen und für tagesaktuelle Berichterstattung in Hinblick auf die Aktivitäten der Vertretung.